■聂建亮于晓晴

　　随着我国老龄化趋势加剧，失能老年人口规模不断扩大，失能老年人的照护问题日益成为民生保障中的重点和难点。

　　相较于城市，当前农村地区失能老年人照护面临着照护资源分散、供给不足、配置失衡等问题。整合农村照护资源，构建高效、完善的照护服务体系，是改善农村失能老年人照护现状的重要路径。

　　农村失能老年人照护资源的分散与失衡

　　农村失能老年人照护资源呈现碎片化状态，缺乏有效统筹。目前，涉及农村老年人照护的部门包括民政、卫健、医保、残联等，各部门虽各有政策和服务项目，包括向经济困难失能老年人群体提供集中照护服务、为中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴，此外还有高龄补贴、残疾人补贴等专项补贴，以及基本公共卫生服务等基础保障项目。但这些资源分属不同系统，且对失能老年人的认定标准不一、信息互不相通，无法精准将资源应用于失能老年人群体。

　　农村长期照护服务供给总量不足与结构失衡并存。首先，专业的照护服务机构严重匮乏。许多乡镇敬老院主要面向特困供养人员，功能定位偏向兜底保障，对社会上的失能老年人开放不足，且其服务内容多以基本生活照料为主，缺乏专业的医疗护理。其次，服务内容单一，难以满足多元需求。失能老年人的需求是医养结合型的，而当前农村主流服务仍停留在简单的生活帮扶层面，而专业的康复训练、心理疏导等服务严重不足。

　　支付保障机制缺位，家庭照护经济负担沉重。失能老年人的长期照护需要持续的经济投入，然而我国尚未建立普惠性的长期护理保险制度。尤其在农村地区，老年人收入来源有限，主要依靠子女供养和基本养老保险。一旦家有失能老年人，巨大的照护支出和因照护导致的误工损失极易使一个普通农村家庭陷入“一人失能，全家失衡”的经济困境，甚至导致因病返贫。

　　专业照护人才极度短缺，服务质量难以保障。由于农村地区地理位置偏远、职业发展前景有限、薪资待遇不高等原因，难以吸引和留住专业的医生、护士和社会工作者。现有的养老服务人员多为本地中年农村妇女，且其中大多未经系统化、专业化的培训，缺乏失能老年人护理、急救、康复、心理沟通等方面的知识和技能，只能提供最基础的照料。

　　从资源整合到模式创新的农村照护体系

　　建立县级统筹的整合照护服务体系。破解碎片化问题的关键在于有力有效地统筹协调，实现跨部门资源整合需采取渐进式、项目化的务实策略。建议建立由县级主要负责人牵头的“长期照护服务工作联席会议”制度，民政、卫健、医保、财政等关键部门作为固定成员，聚焦于信息互通、政策协同和行动协调。梳理并汇编现行分散于各部门的优惠扶持政策，让服务机构和失能家庭能够一目了然，并实现一站式申请。通过定期召开联席会议，集中解决跨部门的难题，从解决具体问题中积累信任与合作经验，逐步提升统筹效能。

　　推动服务供给模式创新，构建多元化的农村照护网络。针对供给不足和结构性问题，应采取多措并举的策略。一是盘活存量，升级改造乡镇敬老院，将其转型为区域性养老服务中心，在保障特困人员供养的前提下，向社会开放，重点接收失能、半失能老年人，并拓展其医疗护理和康复功能。二是做优居家，全面强化居家养老的基础性地位。通过政府购买服务等方式，引导专业机构将服务延伸至村庄和家庭，大力发展“家庭养老床位”，提供上门巡诊、康复护理、生活照料等一站式服务。三是发展互助，积极培育农村互助养老模式，利用好农村幸福院资源，鼓励低龄健康老年人、志愿者为高龄失能老年人提供力所能及的帮助，形成“时间银行”等激励机制，构建农村社区守望相助的共同体。

　　加快探索建立长期护理保险制度。资金是保障服务体系可持续运转的基础。2025年9月8日，国家医疗保障局发布通知，选定江苏南通、浙江宁波、山东青岛、湖北荆门、四川成都5个城市作为国家长期护理保险制度转型示范城市。应借鉴示范城市的经验，结合农村实际，加快探索建立城乡统筹的长期护理保险制度。要科学制定失能等级评估标准和护理需求认定标准，明确保障范围和支付比例，优先保障经济困难的重度失能老年人。

　　加强专业人才队伍与信息化建设。人才和技术是提升服务质量的双翼。在人才方面，要实施农村照护人才培养计划，与职业院校合作开展定向培养和在职培训，对从业人员进行系统性的职业技能培训和等级认证。大幅提高基层照护人员的薪酬待遇，落实社会保险补贴，建立职业晋升通道，增强职业吸引力。在技术方面，利用现代信息技术弥合城乡差距。为农村失能老年人配备智能手环、紧急呼叫器等设备，建设远程医疗服务平台，使其能便捷获得专家咨询、远程会诊和康复指导服务，让数据多跑路，让老年人和家属少奔波，有效提升照护的效率和质量。

　　(作者系西北大学公共管理学院/社会保障研究院教授、博士生导师及硕士研究生)